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作者：天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員，南開大學(xué)中國政府發(fā)展研究中心研究員，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授 周望
優(yōu)化政府職責(zé)體系，促使各級政府機(jī)構(gòu)更為合理、高效地履行職責(zé)，一直是堅持和完善中國特色社會主義行政體制行動框架中的一個重要板塊。歷經(jīng)長期的改革實踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，政府職責(zé)體系不斷優(yōu)化調(diào)整，邁入到一個全新的發(fā)展階段。
三個首次：新時代政府職責(zé)體系的新動向
黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會議及其綱領(lǐng)性文件，都對政府職責(zé)體系提出了一系列新要求。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對中央與地方政府的職責(zé)作出了明確區(qū)分，即：加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。這一劃分，采取各有所強(qiáng)、而非簡單的上下對口的方式，指明了各級政府需要“差序化”地發(fā)揮長處及作用。
2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，第一次明確提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理這一問題。專門針對該問題的解決思路則包括：科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能。這些指向明確的改革思路，在其后的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案中得到了充分體現(xiàn)，政府職責(zé)體系的優(yōu)化工作開始朝著更深層次推進(jìn)。
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出將“權(quán)責(zé)清晰”作為體系建設(shè)要達(dá)到的重要標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系�！皺�(quán)責(zé)清晰”位于第一位，它是職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系實現(xiàn)運(yùn)行順暢的基礎(chǔ)，充滿活力則是這一體系運(yùn)轉(zhuǎn)得較為成熟后才會達(dá)到的良好狀態(tài)。以此為目標(biāo)，該文件還更加具體地提出了“兩加一減”的任務(wù)要求，即適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉(zhuǎn)變政府職能這一任務(wù)板塊中的首要位置。
近年來，政府職責(zé)體系不斷建立健全，取得了可觀的進(jìn)展。在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，推進(jìn)優(yōu)化政府職責(zé)體系這一工作會得到接續(xù)延展，作為實現(xiàn)一系列重要目標(biāo)的硬件保障。只有打造出一個更加精良的政府職責(zé)體系，實現(xiàn)中央到地方的各層級政府更加順暢、有效地協(xié)力應(yīng)對公共事務(wù)，才能夠達(dá)成國家治理效能得到新提升這一“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，以及國家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標(biāo)。
構(gòu)建中國特色的梯度式職責(zé)體系
根據(jù)中央政府、省政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級政府的現(xiàn)有劃分，并結(jié)合各個職責(zé)領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)特點，我們可以按照“領(lǐng)域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責(zé)內(nèi)容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責(zé)體系”。
這里所說的“梯度式職責(zé)體系”，是在充分考慮到現(xiàn)實情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，強(qiáng)調(diào)事權(quán)、職責(zé)和利益的合理“歸位”與實際“確認(rèn)”，而非線性地認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)政府層級的遞進(jìn)關(guān)系、職責(zé)內(nèi)容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會呈現(xiàn)出一個梯形或倒梯形這種另類化的“對口對齊”職責(zé)構(gòu)建模式。具體而言，“梯度式職責(zé)體系”的設(shè)計思路包括：
一是“職責(zé)歸位”，每一級政府都有一份自己的職責(zé)目錄和手冊。按照職責(zé)本身的業(yè)務(wù)特點、現(xiàn)實需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項職責(zé)分別歸類為共有職責(zé)、各有職責(zé)，即確定哪些職責(zé)是所有層級政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是部分層級政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是單一層級政府所獨(dú)自擁有的。每一級政府作為一個梯度，職責(zé)范圍就是梯度長度，具體視實際情況有短有長。各級政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會整齊一致。這樣的一個職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系，可能不符合我們對政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認(rèn)知，但卻是對真實情況的反映。
二是“層級鏈接”，構(gòu)建不同層級政府之間的多樣化協(xié)作關(guān)系。職責(zé)的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責(zé)事項布置于各個政府層級。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責(zé)關(guān)系。全部層級政府的共有職責(zé)、單一層級政府的獨(dú)有職責(zé)如何履行，已有豐富的歷史經(jīng)驗、域外做法可供汲取。對于部分層級政府的共有職責(zé)，有時需跳出過去的連續(xù)性思維，構(gòu)造“跳躍式”的層級搭配及互動鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責(zé)，也可以根據(jù)現(xiàn)實治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責(zé)，進(jìn)而形成真正“錯落有致”的職責(zé)配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對多”、又允許“多對一”，既可以“連續(xù)對”、也可以“跨著對”。顯然，要啟動并推進(jìn)這項工程，還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機(jī)制安排，以及一系列新型的配套措施。
三是基于容量平衡的考慮，適度控制下級機(jī)構(gòu)對于“額外”職責(zé)的承載負(fù)荷。通過明晰各個下級機(jī)構(gòu)的工作屬性、內(nèi)容與“額外”公共事務(wù)的交疊程度，厘清緊密合作與臨時協(xié)助的邊界，讓真正有關(guān)聯(lián)、有助益的那一部分下級機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務(wù)都全部分發(fā)給所有下級機(jī)構(gòu)。
四是嘗試設(shè)計并運(yùn)用“職責(zé)協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。下級機(jī)構(gòu)可通過與上級機(jī)關(guān)簽訂“職責(zé)協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責(zé)的內(nèi)容、方式、時限、成本分?jǐn)偂⒖冃дJ(rèn)定等關(guān)鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵機(jī)制，能夠切實限定下級機(jī)構(gòu)的資源投入額度，且使得上下級機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)匹配、利益分享更加“名實相符”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責(zé)的精細(xì)化水準(zhǔn)。
中國的政府職責(zé)體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識�？梢哉f，中國政府職責(zé)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉(zhuǎn)變政府職能的中國敘事中提煉出中國方案、形成中國貢獻(xiàn)，值得期待。
（來源：光明網(wǎng)）
(編輯：王思博)
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